Курганским УФАС России выявлены нарушения законодательства о контрактной системе при проведении аукциона на оказание услуг по авиационному противопожарному патрулированию лесов
Поводом для рассмотрения вопроса, связанного с объявлением закупки на оказание услуг по авиационному противопожарному патрулированию лесов, явилась жалоба ООО «Авиакомпания «СИБИА» (Общество, Заявитель) на действия Заказчика - Департамента гражданской защиты, охраны окружающей среды и природных ресурсов Курганской области (Департамент,Заказчик).
При рассмотрении жалобы установлено, что на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (http://zakupki.gov.ru) размещено извещение о проведении электронного аукциона на оказание услуг по авиационному противопожарному патрулированию лесов (Работы).
В соответствии с извещением, проектом контракта, техническим заданием объектом закупки (предметом контракта) является авиационное противопожарное патрулирование лесов Курганской области.
По условиям документации о закупке, участник в составе заявки обязан приложить копию действующего сертификата эксплуатанта (с разрешенным видом работ: лесоавиационные работы: авиационная охрана лесов) за исключением случаев, предусмотренных Воздушным Кодексом.
Согласно Техническому заданию Подрядчик обязан обеспечить в том числе, наличие технически исправных воздушных судов с экипажами, подготовленными для выполнения Работ. Экипаж воздушного судна должен иметь соответствующую подготовку и иные требования, необходимые для исполнения услуг, необходимых Заказчику.
При рассмотрении документов по закупке, в частности извещения, установлено, что Заказчику необходимо воздушное судно с экипажем, в состав которого включен летчик-наблюдатель, в целях выполнения лесоавиационных работ.
Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение сертификата эксплуатанта, подтверждающего соответствие указанным требованиям, установлены Федеральными авиационными правилами, утвержденными Приказом Минтранса № 494 от 19.11.2020 г. (далее ФАП-494). Лесоавиационные работы включены в перечень авиационных работ ФАП-494.
По мнению Заявителя, указанное требование Заказчика и обязанность Подрядчика обеспечить высадку инспектирующих специалистов Заказчика (раздел II Технического задания) не относятся к объекту данной закупки, данные требования противоречат объекту и цели закупки и подпадают не под услуги по авиационному противопожарному патрулированию лесов, как указано в извещении, а под «транспортно-связные работы», а именно: транспортирование персонала заказчика авиационной работы, что содержится в перечне авиационных работ ФАП – 494.
Право выполнения транспортно-связных работ, также как и право выполнения лесоавиационных работ, подлежит подтверждению сертификатом эксплуатанта по соответствующему виду работ и спецификацией на транспортно-связные или лесоавиационные работы.
Однако, в нарушение пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, извещение об осуществлении закупки содержит лишь требование о предоставлении копии действующего сертификата эксплуатанта с разрешенным видом работ: лесоавиационные работы, авиационная охрана лесов.
Требований к участникам закупок о предоставлении копии действующего сертификата эксплуатанта с разрешенным видом работ: транспортно-связные работы извещение об осуществлении закупки не содержало.
Кроме того, из доводов жалобы следовало, что в Техническом задании Заказчиком указаны летно-технические характеристики воздушного судна, на котором экипаж Подрядчика обязан выполнять патрулирование лесов, в том числе: воздушное судно должно быть оборудовано посадочными местами количеством не менее пяти, что по мнению подателя жалобы не соответствует Федеральному закону № 44-ФЗ, поскольку для выполнения работ по предмету закупки такая услуга может быть оказана воздушными суднами с наименьшим количеством мест, а при условии потребности Заказчика в большем количестве мест начальная максимальная цена контракта должна быть выше той, которая указана в извещении.
Как пояснил Заказчик, при описании объекта закупки им указаны функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки в соответствии со своими потребностями и требованиями к организации работ по авиационному противопожарному патрулированию лесов.
При этом Департамент исходил из Порядка организации и выполнения авиационных работ по охране лесов от пожаров, утвержденного приказом Минприроды России от 15 ноября 2016 года № 597В соответствии с которым авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.
К организации авиационного патрулирования лесов Заказчиком, для его проведения необходимы воздушные суда, имеющие не менее пяти посадочных мест для размещения пилота, летчика-наблюдателя, инспектирующих и прочих специалистов Заказчика и Подрядчика работ.
Контрольные функции Заказчика по приемке исполненных работ проводятся, в том числе и непосредственно в процессе их проведения (в процессе полета).
Представители Заказчика пояснили Комиссии Курганского УФАС России, что, таким образом, отсутствует взаимосвязь между транспортно-связными работами и авиационным противопожарным патрулированием лесов.
По мнению Департамента, из системного анализа норм Закона о контрактной системе следует, что потребности Заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований, Заказчик не имеет возможности установить требования к характеристикам товара (услуг), которые удовлетворяли бы всех возможных участников размещения заказа.
Следовательно, Заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару (услугам), которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций и в необходимой степени детализировать предмет закупок, при этом обязанность обосновать значимость тех или иных характеристик действующим законодательством не установлена.
Таким образом, Департамент при описании объекта закупки указал функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки в соответствии со своими потребностями и требованиями к организации работ по авиационному противопожарному патрулированию лесов.
Оценивая доводы Заявителя, изложенные в жалобе, документы и сведения, представленные Заказчиком, Комиссия Курганского УФАС России пришла к следующим выводам.
Согласно требованиям Лесного Кодекса Российской Федерации авиационные работы по охране лесов от пожаров включают в себя: авиационное патрулирование; тушение лесных пожаров; доставку воздушными судами лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря к месту тушения лесного пожара и обратно.
Однако виды транспортно-связных работ являются иными видами работ (услуг) в соответствии с Воздушным Кодексом Российской Федерации и к ним относятся такие услуги как, например: транспортирование персонала заказчика авиационной работы, транспортирование грузов Заказчика авиационной работы, коммерческая воздушная перевозка - воздушная перевозка, предоставляемая за плату (часть 3 статьи 101 Воздушного кодекса Российской Федерации).
Комиссия Курганского УФАС России, проанализировав вышеуказанные нормы действующего законодательства, пришла к выводу, что поскольку инспектирующие и прочие специалисты (руководитель тушения лесного пожара, главный лесничий) не относятся к сотрудникам Подрядчика, предоставление такого количества посадочных мест для сотрудников Заказчика, не являющихся членами экипажа, без установления требования о наличии в составе заявки сертификата, предоставляющего его владельцу право на оказание услуг по предоставлению транспортно-связных работ, не может расцениваться как соблюдение Заказчиком требований Закона о контрактной системе.
В ходе проведения внеплановой проверки антимонопольным органом выявлено, что Заказчиком при подготовке документации о закупке направлялись запросы потенциальным участникам закупки о представлении коммерческих предложений, которые ложатся в основу обоснования начальной максимальной цены контракта. Однако полных сведений о своих требованиях к объекту закупки, Заказчик в запросе не указал.
То есть лицам, представившим Заказчику свои коммерческие предложения, которые были использованы для обоснования начальной (максимальной) цены контракта, не были известны все требования Заказчика, изложенные в техническом задании, в том числе требование о наличии посадочных мест на воздушном судне.
В связи с изложенным антимонопольный орган не пришел к безусловному и обоснованному выводу о том, что установление именно такой начальной (максимальной) цены контракта соответствует в полной мере тем характеристикам и требованиям, которые Заказчик установил, как к закупаемой услуге по авиационному противопожарному патрулированию лесов, так и к потенциальному участнику электронного аукциона и находящемуся в его распоряжении оборудованию (воздушные суда).
В ходе рассмотрения жалобы Заявителя представителями Заказчика не было доказано, что техническое задание, в том варианте, в каком оно размещено в составе извещения, было направлено хозяйствующим субъектам для получения их коммерческих предложений.
Кроме того, запрос коммерческих предложений датирован маем 2022 года, в котором Заказчик указал, что предполагаемый срок проведения закупки – май 2022 года, вместе с тем, извещение об аукционе размещено в Единой информационной системе только в середине августа 2022 года.
При совокупности таких условий, как установление начальной (максимальной) цены контракта фактически на иные виды услуг и тех требований, которые Заказчик предъявил в извещении к описанию объекта закупки и к участникам аукциона, могли не обеспечить возможность профессиональным участникам рынка подать заявку на участие в закупке.
Как отметила руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области Татьяна Соболевская, доводы представителей Заказчика о том, что он вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару (услугам), которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций, не оспариваются антимонопольной службой. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.
Так, в соответствии со статьей 12 Закона о контрактной системе, заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, заданным результатом при проведении закупки является отбор соответствующего требованиям участника и заключение с ним контракта.
В рассматриваемом случае, при совокупности тех нарушений, которые были совершены со стороны Заказчика, цель осуществления конкурентной процедуры не была достигнута, электронный аукцион признан несостоявшимся в связи с отсутствием заявок на участие в нем.
По итогам рассмотрения жалобы в действиях Департамента установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе.
Решается вопрос о возбуждении административного производства в отношении должностных лиц Департамента, ответственных за подготовку документации по закупке.